Posiedzenie Rady Ministrów. Od lewej: M. Niezabitowska, J. Regulski i H. Samsonowicz. 10.1990. Fot. PAP/D. Kwiatkowski
Reforma samorządowa z 1990 r., która wprowadziła samorządowe gminy, uważana jest za jeden z filarów III RP i uchodzi za jedną z najbardziej udanych reform ostatniego 25-lecia. Jej druga część z 1999 r., w ramach której powstały samorządowe powiaty i województwa, wzbudza znacznie więcej kontrowersji.
Inicjatorem reformy był rząd Tadeusza Mazowieckiego. W styczniu 1990 roku premier Mazowiecki ogłosił zamiar przeprowadzenia nowych wyborów do rad gmin. Przygotowania niezbędnego pakietu ustaw podjęli się senatorowie. Senat I kadencji był bowiem jedyną izbą parlamentarną wybraną w całkowicie wolnych wyborach.
Prym w tej sprawie wiedli zwłaszcza senatorowie Jerzy Regulski i Jerzy Stępień. Ten pierwszy został potem pełnomocnikiem rządu ds. przeprowadzenia reformy, drugi był generalnym komisarzem wyborczym, a także jako wiceszef MSWiA wdrażał późniejszą reformę administracyjną, z 1999 roku.
Senat przyjął pakiet ustaw samorządowych jeszcze w styczniu 1990 roku, Sejm kontraktowy uchwalił je w marcu tego samego roku. Na ich podstawie wprowadzono w ponad dwóch tysiącach gmin prawdziwy samorząd. W miejsce istniejących w PRL rad narodowych wprowadzono rady gmin o znacznie większych uprawnieniach. 27 maja 1990 roku przeprowadzono do rad gmin wybory - pierwsze całkowicie wolne po 1989 roku.
Senat przyjął pakiet ustaw samorządowych jeszcze w styczniu 1990 roku, Sejm kontraktowy uchwalił je w marcu tego samego roku. Na ich podstawie wprowadzono w ponad dwóch tysiącach gmin prawdziwy samorząd. W miejsce istniejących w PRL rad narodowych wprowadzono rady gmin o znacznie większych uprawnieniach. 27 maja 1990 roku przeprowadzono do rad gmin wybory - pierwsze całkowicie wolne po 1989 roku.
Nowo wybrane rady gmin powołały swoje władze wykonawcze - prezydentów miast (w miastach powyżej 100 tys. mieszkańców oraz tych, gdzie dotąd byli prezydenci, czyli praktycznie w większości miast powyżej 50 tys. mieszkańców), burmistrzów (w mniejszych miastach) oraz wójtów (w gminach wiejskich).
Według współtwórcy reformy samorządowej, zmarłego niedawno prof. Jerzego Regulskiego, przede wszystkim polegała ona na przełamaniu pięciu monopoli totalitarnego państwa. Pierwszy - polityczny, został przełamany dzięki wolnym wyborom. Drugi to monopol władzy - PRL była państwem jednolitej władzy państwowej, ze ściśle ustaloną hierarchią, w ramach której władze gminne podlegały władzom wojewódzkim, a te państwowym.
Trzeci, to monopol własności - przed 1990 rokiem terenowe organy administracji państwowej nie miały osobowości prawnej i tylko administrowały majątkiem państwowym. "Tymczasem dzięki naszej reformie gminy otrzymały nieruchomości, więc była to pierwsza wielka quasi-prywatyzacja" - mówił w połowie ubiegłego roku Regulski, wspominając reformę.
Przełamanie czwartego monopolu polegało na usamodzielnieniu finansowym gmin - do tej pory działały w ramach budżetu państwa. Piąty naruszony monopol, to przekazanie samorządom pracowników, dotąd zatrudnionych w administracji państwowej.
Kolejny etap reformy administracyjnej nastąpił 1 stycznia 1999 roku. Polegał na wprowadzeniu dwóch dodatkowych szczebli samorządu - powiatów i samorządowych województw. Tych ostatnich miało być od tego momentu nie 49, ale odpowiednio mniej - według pierwotnych planów rządu 12, w końcu stanęło na 16.
Samorządy miały uzyskiwać finansowanie powierzonych im zadań z udziału w podatkach od osób fizycznych i prawnych, a także z dotacji i subwencji. Władza rządowa miała kończyć się na szczeblu województwa i tak, jak dotąd przedstawicielem rządu miał być tu wojewoda. Miał jednak zachować uprawnienia kontrolne i weryfikacyjne wobec decyzji wszystkich szczebli samorządów.
Reforma od początku znalazła się w ogniu politycznego konfliktu. Pierwszym problemem był termin wyborów. Ponieważ pracę nad reformą rozpoczęto na przełomie 1997 i 1998 roku, niemożliwe było przeprowadzenie jej do końca kadencji rad gmin, która upływała w połowie 1998 roku. Z kolei robienie oddzielnych wyborów do rad gmin i oddzielnych do rad powiatów i sejmików nie miało sensu. Trzeba było ustawowo wydłużyć kadencję rad gmin, by móc przeprowadzić wspólne wybory do trzech szczebli samorządu jesienią 1998 roku.
Jednak opozycyjna SLD domagała się od prezydenta Aleksandra Kwaśniewskiego, by zawetował ustawę o wydłużeniu kadencji - ten jednak zdecydował się ją podpisać. Wspólne wybory do trzech szczebli samorządu odbyły się 11 października 1998 roku, a władze powiatów i nowych województw zaczęły funkcjonować z dniem 1 stycznia 1999 roku, gdy zaczęła obowiązywać nowa mapa administracyjna.
Wcześniej ogromny polityczny bój wybuchł o liczbę nowych województw. W Sejmie nawet w ramach rządzącego AWS nie było zgody na rządową "12", więc rozpoczęły się polityczne przepychanki w ramach rządzącej większości, w wyniku których Sejm uchwalił, że województw będzie 15. Na tę liczbę nie zgodził się jednak prezydent Kwaśniewski, który tym razem działając zgodnie z SLD domagał się powrotu do mapy z lat 1950-75 i wprowadzenia 17 województw.
Według współtwórcy reformy samorządowej, zmarłego niedawno prof. Jerzego Regulskiego, przede wszystkim polegała ona na przełamaniu pięciu monopoli totalitarnego państwa. Pierwszy - polityczny, został przełamany dzięki wolnym wyborom. Drugi to monopol władzy - PRL była państwem jednolitej władzy państwowej, ze ściśle ustaloną hierarchią, w ramach której władze gminne podlegały władzom wojewódzkim, a te państwowym.
Po tym jak Sejmowi nie udało się odrzucić weta prezydenta, przystąpiono do kolejnych negocjacji między rządzącymi AWS i UW oraz opozycyjnymi SLD i PSL, w wyniku których ustalono, że województw będzie 16. W porównaniu do lat 1950-75, miało zabraknąć województwa koszalińskiego.
Problemem były też stolice niektórych nowych województw - zwłaszcza lubuskiego i kujawsko-pomorskiego (na mapie "12" obu województw miało nie być). W końcu ustalono, że stołeczne funkcje w obu województwach podzielą między siebie Bydgoszcz z Toruniem w województwie kujawsko-pomorskim, a Gorzów z Zieloną Górą w województwie lubuskim. W jednym z miast miała być siedziba wojewody, a w drugim - władz samorządowych.
Napięcia, zwłaszcza w lokalnych społecznościach, wywołała też proponowana mapa powiatów. Wiele miast miało też pretensje, że nie stały się stolicami powiatów (w połowie lat 70., przed likwidacją powiatów, było ich blisko 400). W końcu rząd ustalił, że powiatów ziemskich będzie 308, a miast na prawach powiatu 65 (w następnych latach nieznacznie zwiększono jeszcze liczbę powiatów). Specjaliści wówczas ostrzegali, że powiaty w takiej liczbie będą za małe, by móc samodzielnie realizować powierzone im kompetencje, takie jak prowadzenie szkół, szpitali, czy utrzymanie dróg. Opinie te w pewnym stopniu się potwierdziły, bo w ciągu ponad 15 lat istnienia wiele samorządów powiatowych znalazło się nie raz na granicy bankructwa.
Większym sukcesem okazała się samorządowa reforma wojewódzka. Samorządy wojewódzkie odżyły zwłaszcza po wejściu Polski do Unii Europejskiej w 2004 roku, bo pieniądze na inwestycje z unijnych funduszy spójności kierowane są przede wszystkim do tego szczebla samorządowego.
Dopełnieniem reformy samorządowej było wprowadzenie bezpośrednich wyborów wójtów, burmistrzów i prezydentów miast, co bardzo spersonalizowało wybory samorządowe, ale też uczyniło je bardziej atrakcyjnymi dla wyborców. Pierwsze takie bezpośrednie wybory odbyły się wraz z kolejnymi wyborami samorządowymi - 27 października i 10 listopada 2002 roku.
Piotr Śmiłowicz (PAP)
pś/ mow/
